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环境保护也要靠市场

 


  一、问题的提出   
江泽民总书记在党的十五大报告中论述经济体制改革和经济发展战略时提出,从现在起到下世纪的前十年,要建立比较完善的社会主义市场经济体制,培育和发展多元化投资主体,推动政企分开和企业转换经营机制,充分发挥市场机制作用,健全宏观调控体系,进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。这一系列论述不但对我国今后的经济发展具有战略性的指导意义,而且对我国今后环境保护工作同样也具有极其重要的指导意义。
    根据党的十五大精神,如何在社会主义市场经济条件下,充分运用市场规律、发挥经济杠杆的作用,建立起与社会主义经济体制相适应的环境保护发展内在机制,使市场真正成为环境保护工作中调节社会资源合理配置的主导因素,引导社会资源向环境保护流动,从而推动环境保护事业迅速发展,这就是本文将要探讨的问题。

  二、计划经济体制对环境保护的促进和制约
    我国在过去相当长的一段历史时期内,实行的是社会主义计划经济体制,在计划经济体制下,政府是整个社会经济活动的调节主体,主要运用计划的调控手段,对社会经济生活的各个环节和领域进行干预来引导经济的发展。同样,在计划经济体制条件下,政府也主要是运用计划手段,通过制订计划、安排项目、划拨资金并具体组织项目实施、负责设施运行等方式,引导和推动环境保护的发展。应该说,在计划经济体制下,政府运用计划手段,能够集中大量的人力、物力和财力,解决一些重大的环境问题,推进环境保护的发展,这在当时无疑是十分正确的,也是必然的唯一选择。从另一方面来看,正是由于政府在计划经济时期,充当了保护环境的主导者,因此,也就承担了过多的责任和义务,把许多应由社会和公众承担的责任由政府来承担,把应由市场来引导和调节的由政府来引导和调节。这样的结果是,政府对环境保护承担的责任越来越重,社会因此而对政府产生依赖,使环境保护缺乏自我发展的内在机制。由此可以看出,单纯依靠政府运用计划手段来引导和推动环保工作而产生的弊端:其一是不能真正体现谁污染谁治理的责任。比如城市生活废水和城市生活垃圾是由城市居民千家万户产生的,按“谁污染谁治理”的原则,城市生活废水和生活垃圾就应由城市居民对其治理。而事实上又不可能每户城市居民对所产生的生活废水和垃圾进行处理后再排放。因此,城市居民对生活废水和垃圾处理的责任只能通过经济责任形式来实现,即处理生活废水和垃圾的费用应由每个城市居民来负担。但是,在计划经济体制下形成的目前也正在绝大多数城市实行的城市生活废水和垃圾处理,从设施建设到设施运行的所有费用均是由政府承担,城市居民并不负担应该负担的费用。实质上这是环境保护治理污染责任的转嫁,没有真正体现谁污染谁治理的原则,政府承担了本应由社会公众承担的责任。其二是不利于调动社会公众参与环境保护的积极性。在计划经济体制下,政府是环境保护投资的主体,这种政府投资比较注重环境效益和社会效益,而不注重经济效益,不需要考虑投资是否能收回。对排污企业来说,容易把这种治理污染的投资看成是无效益的投资,因而千方百计逃避环境保护的投资,以降低企业的生产成本,以环境破坏为代价来换取本企业的效益。对于其他的社会团体或法人来说,由于没有治理污染的责任,当然更不会主动把资金投向环境保护这种无经济效益的投入中来。因此,环境保护投资渠道比较窄,社会化、多元化的环境保护投资渠道难以形成,缺乏经济利益驱动机制的环境保护投资体制,调动不了社会公众参与环境保护的积极性,也形不成环境保护自我发展的内在机制。市场在环境保护投资中起不到资源配置的基础性作用。显然,如果单纯只有政府的有限投入和排污企业的被动投入,而没有广大社会公众积极参与的社会化、多元化投资渠道的形成,环境保护是绝不可能快速发展的。其发展历程必然是艰难而缓慢的。
    目前,我国正处于向市场经济体制过渡的时期,旧的体制还未完全消除,新的体制尚未完全形成,因此,过去形成的与当前市场经济体制不相适应的一些保护环境的机制还在不同程度地发挥作用,使得我国巨大的环保潜在市场向现实的环保市场转化比较缓慢,这就是为什么国内外的一些环保企业感觉到中国的环保市场需求很大,要真正进入这个市场,却又十分困难的原因所在。

  三、建立适应社会主义市场经济体制的环境保护发展机制
    随着社会主义市场经济体制的建立和完善,多种经济所有制成分的出现,孕育了丰富的社会资本主体,积蓄了大量的社会资金,为实现环境保护投资多元化提供了充分的条件,也为运用市场手段解决环境问题奠定了现实的基础。计划经济体制下形成的环境保护过多地“靠”政府的弊端,日渐显现,越来越制约着环境保护的发展,这就需要我们冷静地思考过去,面对现实,着眼于未来,探讨建立适应社会主义市场经济体制的促进环境保护本身可持续发展的新机制——环境保护靠市场。
    所谓环境保护靠市场,就是要根据社会主义市场经济体制的要求,建立以经济手段调节为主,法律和行政手段调节为辅的环境保护发展机制,使利益机制成为环境保护发展的主要驱动力,将环境保护由过去的政府行为,转变成一种有利益机制驱动下的市场行为和企业行为,真正使保护环境治理污染成为社会公众自觉的积极参与的经济活动。
    保护环境靠市场,这是市场经济体制的必然要求,也是环境保护事业蓬勃发展、充满生机和活力的唯一选择。要形成这样的机制,必须摒弃传统的模式,形成与市场经济相适应的环境保护发展新模式。这主要应从以下几个方面着手:
   
  (一)建立经济激励机制
    在排污收费方面,收费标准要略高于污染治理费用,这样才有利于激励企业治理污染。我国现行的排污收费标准太低,比如二氧化硫收费每吨约200元,而实际上治理1吨二氧化硫费用约800元左右,因此,排污企业愿交排污费,而不愿意采取治理措施,其他污染物的排污收费也有类似情况。即使在低排污费标准的情况下,有的地方也还不能足额征收,而是采取协议收费的办法,能交多少交多少,这样的状况就更难以激励企业治理污染的积极性。因此,必须充分运用经济调控手段,制订合理的排污收费标准,使之略高于治理污染的费用,使企业感到在经济上治理污染比交排污费合算,才能激励企业积极进行治理。
   
  (二)建立税收调控机制
    税收政策是政府极为重要的一个经济调控手段,要支持一个产业或限制一个产业,均可以通过税收的手段来实现。可是,我们过去习惯于用行政手段进行调控,往往由于不符合市场规律,花了很大功夫,却难以收到理想的效果。比如消除白色污染问题,通用的手段一般是通过行政限制的方式,限期禁止使用泡沫塑料快餐具,提倡使用可降解的或纸餐具和植物纤维餐具。可是由于泡沫塑料餐具价格比其他餐具低,对消费者来说,总是愿意使用便宜的餐具,而不愿意使用价格相对高一些的纸餐具或植物纤维餐具。这样对环保有利的产品不能占有市场,纯粹以行政限制手段以图达到保护环境的目的就难以实现。反之,如果运用税收手段,对环境有污染破坏的产品加倍收税,使其价格高于对环境有利的同类产品,消费者自然愿意使用价格相对较低的有利于环境保护的产品,对环境有害的产品也就没有了市场,这样用经济手段调节的效果自然比单纯用行政手段调节的效果好得多,可收到事半功倍的效果。因此,在环境保护活动中,如各种污染的治理、环保型技术和产品的推广使用、废旧资源的综合利用、清洁生产工艺的推行、环保设施的专业化运营服务、自然生态的恢复和建设活动等均可以运用税收调节的手段推进其发展,达到保护环境的目的。

  (三)建立污染治理收费机制
    污染治理不收费,就会使治理污染的活动难以为继,造成治理设施的闲置或不能正常使用,环保投资不能发挥应有的效益,也不利于环境的保护,终将带来经济和环境的双重损失,使环境保护和经济发展走向互相制约、恶性循环的怪圈之中。污染治理不收费,这是违背市场经济规律的,长此下去,必将会走入死胡同,没有任何出路。在市场经济不断完善和发展的今天,一定要按经济规律办事,建立排污者付费、治污者收费的机制,只有这样才不至于出现治理污染“断炊”的情况,也只有这样环境污染治理才能形成自我生长发育的内在动力,才能充满勃勃生机,保护环境才能真正成为社会公众积极参与的行动,得到迅速而健康地发展。
   
  (四)建立污染治理企业化市场化机制
    过去把污染治理单纯看成一般的社会公益行为或企业的生产行为。因此,无论是城市生活废水、生活垃圾的处理,还是工业废水及废物等的处理,都不是真正意义上的环保市场行为,仅仅是政府和企业的一种责任和义务。市场经济条件下,必须按经济规律办事,把排污者和治污者适当分离,在两者之间建立起经济关系,从而使治理污染成为两个市场主体之间的市场行为。如此,方能发挥市场机制对环境保护活动的调控功能,促进我国环境保护事业的发展。
   
  (五)建立环境与资源的价值补偿机制
    过去我们对环境与资源的价值认识不足,一是认为环境与资源是自然的,是没有价值的。特别是对水、空气、自然动植物等资源的价值认识尤其如此;二是认为环境与资源是无限的,永远取之不竭、用之不尽的。因此,在生产和生活中,环境的污染破坏和资源的滥用是不需要付出代价的,即使付出也是低价的。在这样一种资源环境价值观的情况下,环境与资源的应有价值得不到真正体现,环境资源的破坏也就是必然的了。在市场经济条件下,必须把环境的污染破坏和资源的使用以经济价值的形式反映出来,并使这种经济价值得到足额或超额的补偿。这样就可以在环境资源的使用与补偿问,建立起一种市场交换关系,即环境与资源的使用是以经济价值交换来的,从而对环境与资源的使用形成经济制约机制。因此,对政府来说,应该对环境与资源的价值进行充分的研究,建立环境资源的有偿使用制度,通过经济手段来调控社会的生产行为和生活行为,限制对环境和资源的使用和浪费,达到保护环境的目的。
另外,在信贷、市场方面,亦可建立相应的政策调控机制,通过信贷优先和信贷规模的控制,可以对环境保护市场的启动和规模起到强烈的干预作用。但是,只有在如前面所述的经济调控机制建立的情况下,信贷调控方式才会发挥较为理想的作用。   
运用市场手段解决环境问题,是一个新课题,也应该是政府环境保护宏观调控机制建立努力的方向。当然,受习惯势力和惯性思维的影响,真正形成环境保护的市场调控机制,走上良性发展之路,并非一朝一夕之事,还须有一个较长的过渡期。然而无论过渡期有多长,这都将是必然的和不可避免的。

  四、在市场机制下政府对环境保护的作用
    我们曾经在实行市场经济体制的初期响亮地提出“经济发展靠市场,环境保护靠政府”。今天,我们讨论“环境保护也要靠市场”的问题,并非是要否定“经济发展靠市场,环境保护靠政府”这一口号,而是要从一个新的角度去认识政府在环境保护中的作用,赋予这个口号以新的涵义和内容。
    过去,把“环境保护靠政府”简单地、片面地、机械地理解为主要靠政府的行政手段和法律手段来促进环境保护的发展,特别是政府运用计划手段,通过做计划、立项、拨资金、搞建设、进行运行管理等,直接从事环境保护活动。这样“靠政府”的话,政府的包袱将越背越重,最终将会走入死胡同,是绝对靠不住的。
    在市场经济条件下,  “环境保护靠政府”,并不只是靠政府直接投资,从事环境保护活动,而是靠政府制订有关的经济政策,建立起与市场经济相适应的环境保护政策调控机制,运用经济杠杆和市场规律来引导和推动环境保护的发展。这就是目前新形势下对“环境保护靠政府”新的理解,也是“环境保护也要靠市场”的真正内涵。
    由此看出:“环境保护也要靠市场”的提出,并不是对“环境保护靠政府”的否定,而是从一个新的角度和一个更高的层次上对环境保护靠政府的肯定,只不过是“靠政府”的方式和内容不一样了,主要是靠政府完善经济政策体系,通过政策机制来调控、引导和推动环保市场,促进环境保护的发展。而不是像过去那样主要靠政府直接介入环保产业市场。当然,政府在一定程度上对环保市场的间接介入也仍是必不可少的。
    因此,在市场经济条件下,政府并不是无所为的,而是大有作为的。只要我们按经济规律办事,紧紧围绕市场做文章,针对新的情况变化,建立起符合实情的政策体系,引导、培育、发展、扩展环保产业市场,同时强化行政管理,严格环境执法,就能够形成环境保护自我发展的内在机制,有力地促进我国环保事业的发展。

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